Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na zapytanie nr 2684 posła Jana Szyszko (PiS)
w sprawie nowelizacji prawa w zakresie funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych

Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na zapytanie posła na Sejm RP Jana Szyszko w sprawie nowelizacji prawa w zakresie funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień. Poniższe wyjaśnienia zostały przygotowane w uzgodnieniu z Komisją Nadzoru Finansowego oraz pełnomocnikiem rządu do spraw opracowania programu zapobiegania nieprawidłowościom w instytucjach publicznych.

W ciągu ostatnich lat nastąpił gwałtowny rozwój usług finansowych świadczonych przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, których działalność stawała się coraz bardziej zbliżona do działalności banków. Widoczny w ostatnich latach trend ustawowego rozszerzania zakresu dopuszczalnej działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w znacznej mierze zbliża ich ofertę do oferty banków detalicznych. Rozwój ten powoduje, że środki pieniężne zgromadzone na prowadzonych przez kasy rachunkach są obarczane coraz wyższym ryzykiem operacyjnym, kredytowym i rynkowym. Zamknięty charakter systemu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych może powodować trudności w rzetelnej ocenie sytuacji ekonomiczno-finansowej kas. Z powyższych względów dotychczasowy zamknięty układ funkcjonowania tych instytucji finansowych, objęty jedynie nadzorem i lustracją zrzeszającej je Krajowej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (która sama jest elementem systemu), może okazać się niewystarczający.

Dotychczasowe działania mające na celu zrównywanie praw spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z uprawnieniami banków nie wiązały się z przyjęciem adekwatnych do skali ryzyka operacyjnego, rynkowego i kredytowego reguł i norm ostrożnościowych, przez co występowała asymetria w zrównywaniu praw i obowiązków, na rzecz tych pierwszych.
Należy zwrócić uwagę, że w okresie, jaki upłynął od daty uchwalenia ustawy o SKOK-ach, podlegała ona licznym nowelizacjom, których głównym skutkiem było rozszerzenie zakresu działania kas. W konsekwencji tych zmian z instytucji, które początkowo miały stanowić alternatywę dla kas zapomogowo-pożyczkowych, SKOK-i stopniowo zaczęły przekształcać się w instytucje kredytowe zbliżone swoim charakterem do instytucji bankowych (zwłaszcza spółdzielczych). Dlatego też wydaje się, iż spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe powinny zostać zobowiązane do stosowania zbliżonych do obowiązujących banki wymogów kapitałowych, norm, limitów i ograniczeń, a w szczególności zasad sprawowania nadzoru nad ich działalnością, adekwatnie do jej skali. Należy w tym miejscu podkreślić, że w systemie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych obserwowana jest od kilku lat wyraźna tendencja zmniejszania się liczby kas na skutek procesów konsolidacyjnych, co powoduje, że pod względem posiadanych aktywów i zgromadzonych depozytów stają się one nierzadko większe niż niektóre banki spółdzielcze lub komercyjne.

W wyniku przyjętej przez system SKOK strategii rozwoju prowadzącej do dynamicznego wzrostu liczby członków - klientów kas, SKOK-i stały się instytucjami finansowymi o charakterze masowym - liczba ich członków sięga blisko 1,8 mln osób. Liczba członków oraz liczba członków ich rodzin oraz skala prowadzonej działalności powoduje, że zasadne jest (pomimo iż kasy, będąc instytucjami o charakterze zamkniętym, obciążają ryzykiem środki powierzone im wyłącznie przez ich właścicieli) objęcie działalności kas nadzorem sprawowanym przez podmiot zewnętrzny o charakterze publicznym.

Z informacji uzyskanych od Komisji Nadzoru Finansowego wynika, iż zgodnie z wnioskiem Banku Światowego zawartym w raporcie sporządzonym w 2006 r. zaistniały przesłanki do dokonania przeglądu i nowelizacji ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w celu dostosowania jej do rzeczywistości rynkowej oraz zapewnienia należytej kontroli nad centralną instytucją regulacyjną systemu SKOK. W raporcie stwierdza się, że regulacje obowiązujące SKOK nie były poddawane dokładnemu przeglądowi w ciągu kilku ostatnich lat i nie można wykluczyć możliwości, że niektóre jej krytyczne aspekty, obejmujące też kwestię adekwatności kapitałowej, płynności oraz klasyfikację kredytów, a także wymogów związanych z utrzymywanie rezerw, pozostają rozbieżne z najlepszymi praktykami stosowanymi przez banki. W raporcie Banku Światowego wyraźnie podkreśla się fakt, że jakość nadzoru nad SKOK-ami oraz działań osób sprawujących funkcje nadzorcze nie była nigdy poddawana przeglądowi, nie licząc kontroli przeprowadzanej raz na 3 lata przez egzaminatorów z Krajowej Rady Spółdzielczej.
Według WOCCU (Światowa Rada Unii Kredytowych - World Council of Credit Unions, będąca międzynarodowym samorządem unii kredytowych zrzeszającym ponad 40 tys. unii kredytowych z 84 krajów skupiających ok. 123 mln członków) nadzór nad uniami kredytowymi powinien być sprawowany przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną w ramach zintegrowanego nadzoru finansowego, który musi dysponować uprawnieniami do kontroli, pozyskiwania danych i karania unii kredytowych oraz ich zrzeszeń. Podstawowym celem nadzoru ma być badanie jakości zarządzania unią pod kątem wpływu na jej wypłacalność i płynność oraz zgodności działania unii z przepisami prawa i normami ostrożnościowymi. System nadzoru powinien przy tym uwzględniać różnice między uniami kredytowymi a innymi instytucjami finansowymi w zakresie: wielkości, oferowanych usług, charakteru not-for-profit, dobrowolnego nadzoru i własności członkowskiej. Według WOCCU członkowie unii muszą być przekonani, że ich oszczędności są bezpieczne, a usługi, które otrzymują, są lepsze pod względem ceny i jakości od usług oferowanych przez konkurencję - aby osiągnąć ten cel, unie muszą być poddane nadzorowi instytucji publicznej specjalizującej się w nadzorze nad instytucjami finansowymi oraz mieć bezpośredni dostęp do pożyczek i pomocy banku centralnego oraz rozliczeń w ramach systemu płatniczego.

Dokonując oceny dotyczącej funkcjonowania systemu bankowego i SKOK oraz bezpieczeństwa zgromadzonych w nich środków, należy mieć na względzie całokształt sytuacji prawno-ekonomicznej, w jakiej funkcjonują zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak i banki komercyjne.

Porównanie kas z bankami, w szczególności bankami komercyjnymi, mimo wzrastającej aktywności gospodarczej kas, w obowiązującym stanie prawnym jest trudne, bowiem kasy nie prowadzą działalności bankowej, a jedynie - na podstawie ustaw - wykonują niektóre czynności o charakterze czynności bankowych, adresowane do ograniczonego grona podmiotów, między którymi panuje szczególna więź społeczno-ekonomiczna. W efekcie działalność ta koncentruje się na klientach, wśród których dominują osoby fizyczne o niskich lub średnich dochodach, a także mikroprzedsiębiorcy, małe firmy oraz tzw. ˝samozatrudnieni˝. Należy wskazać, że zarówno spółdzielcze kasy, jak i banki komercyjne, działając w warunkach gospodarki rynkowej, podlegają przepisom określającym dopuszczalne formy działalności konkurencyjnej oraz interwencji państwa w ograniczanie takiej konkurencji. Ze względu na wyrażone w przepisach Konstytucji RP, jak również ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest dopuszczalna taka ingerencja państwa w sferę prowadzenia przez podmioty gospodarcze działalności, która prowadziłaby do faworyzowania jakiejkolwiek kategorii podmiotów.
Wobec powyższego rząd RP, w przyjętym stanowisku dotyczącym poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, kierunkowo wyraził poparcie dla objęcia SKOK-ów nadzorem państwowym. W ocenie rządu RP ustawa powinna zawierać przepisy gwarantujące realną możliwość efektywnej kontroli sytuacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w szczególności w zakresie wykonywania nadzoru inspekcyjno-analitycznego, postępowania licencyjnego, ustalania norm ostrożnościowych i innych zasad, które wiążą się z zagwarantowaniem bezpieczeństwa systemu finansowego SKOK-ów oraz z ochroną interesów ekonomicznych i prawnych ich członków.

Należy również zauważyć, że w piśmie z dnia 30 października 2008 r. skierowanym do prezesa Rady Ministrów - przekazanym również do wiadomości m.in. ministrowi finansów oraz Komisji Nadzoru Finansowego - prezes Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej zwrócił się z apelem o objęcie zakresem podmiotowym projektu ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. Może to świadczyć, że Kasa krajowa, dysponująca pełną informacją na temat sytuacji finansowej poszczególnych kas, dostrzega celowość wprowadzenia możliwości udzielania wsparcia tych instytucji z wykorzystaniem środków publicznych. Jednak pomoc Skarbu Państwa podmiotom aktywnym na rynku usług finansowych nie powinna odbywać się bez publicznoprawnej kontroli nad ostrożnym i stabilnym prowadzeniem działalności przez te podmioty.

.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Ludwik Kotecki
Warszawa, dnia 18 listopada 2008 r.

źródło: www.bs.net.pl